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從難民危機看德國政治

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九月的童話

 

  九月金秋的第一個周末,九月五日星期六滿載兩萬敘利亞難民的列車從匈牙利經維也納直接駛入慕尼黑,第二天又是一萬。德國政府的決定,令國際社會驚異。自發來歡迎的德國人與疲憊而欣喜的難民交融在一起,熱心地向難民分發募集到的衣物,附近的超市免費送來食品。從慕尼黑到柏林、從科隆到漢堡到處都是志願者在協助接待和安置難民,還有各種公民團體自發地行動和解決接納難民隨時遇到的問題。此時此刻,這個國家、這個民族,他們的決定、他們的表現,強烈地表達了對價值的堅守和對國際的承擔。德國人感動了世界。

 

  他們,得到世界的共鳴。在拜仁慕尼黑執教的著名西班牙足球教練瓜迪奧拉忘情言道,我以德國為榮,我為默克爾驕傲,她給了世界一個榜樣。人稱瓜迪奧拉發現了他對德國、對默克爾的一顆心。豈止瓜迪奧拉,對這樣一個德國,多少長年生活於此的外國人未曾料想於萬一,驚喜之間這些外人對這個國家發生了感情、有了認同。這個秋天的童話如此真實、又如此燦爛,德國變了!

 

德國在變化

 

  變化從政府開始。二十年前一九九三年科爾政府期間第一次修訂避難權的憲法第十二條,確立被列入安全第三國的人民不享有避難權,巴爾幹戰爭難民因此合法被阻在外。修憲立竿見影,一九九四年德國避難申請銳減百分之六十,從上一年的三十二萬件降到不足十三萬,十年後二○○四年已不足五萬件。那些年的電視新聞題頭照至今歷歷在目,申請避難的烏合之眾蜂擁在難民局窗口,彷彿難民潮的滅頂之災隨時威脅在即。二十年後,還是基督教聯盟執政的德國政府開門接受難民,德國的政治在變化。

 

  傳媒隨之改變,傳播出與以往不同的畫面、不同的聲音:從前外長根舍到平頭百姓以二戰後自身的逃難經歷將心比心「誰自願背井離鄉鋌而走險」,敘利亞難民小姑娘電視鏡頭前順暢的德語娓娓道出人生的願景,一個屋檐下年輕敘利亞難民家庭和接納他們的德國退休老婦……一絲不苟於規定和秩序的德國也會洋溢著濃濃的人情。政治的變化為媒體的變化提供了機遇,社會中的另一面與受眾有緣相見。

 

  政府政治的改變導向社會輿論和民意趨向,輿論和民意反過來又支持和促進政治上的變化。在政府宣佈開放邊境接納難民之後,九月十一日電視民調「政治晴雨錶」(兩周一次)顯示,百分之五十七的民眾支持默克爾的決定、百分之六十二認為德國足以應付難民危機的挑戰。默克爾的執政夥伴巴伐利亞的基督教社會聯盟(CSU)主席、州長澤霍費爾激烈抨擊默克爾,外界以為默克爾的難民政治慘敗。事實上,九月二十五日的「政治晴雨錶」顯示依然有百分之五十認同默克爾的難民政策、百分之五十七認為德國能夠應付難民危機,百分之七十三好評默克爾總體執政。

 

  今天德國這一難民政治並非一時興起的空中樓閣。執政十數年來,默克爾不斷引導社會和大眾看到德國正在成為一個移民國家──它的移民數量僅在美國之後,推動多元平等理念與移民融入政策雙管齊下。前總統伍爾夫的話「現在,伊斯蘭也屬於德國」經默克爾不斷重申,在有廣大穆斯林移民的德國正在成為政府政策和社會共識的不可或缺。任何離開這些變化背景對德國現時難民政治的解讀都不免變形。

 

堅守價值的現實政治

 

  緣起敘利亞而蔓延西歐的難民潮並非一天之間「危機」起來,只是此前歐洲和國際一直不願正視。敘利亞難民從土耳其或希臘意大利進入巴爾幹,取道匈牙利和奧地利,首以德國為目標。二○一四年德國難民申請從二○一一年的五萬件激增到二十萬件,二○一五年到八月中就已過二十萬件。據聯合國難民署,敘利亞出逃難民四百萬,土耳其一國就收留一百八十萬,許多人又繼續逃向西歐。七月上旬默克爾出訪巴爾幹塞爾維亞、阿爾巴尼亞、波黑諸國,難民為重要議題。

 

  德國宣佈開放邊界接收難民的決定是有備而來,還在難民潮之前八月下旬德國就已暫停執行都柏林協議。都柏林協議簡單說就是,難民要在進入歐盟邊境首站國家申請避難,進入其他歐盟國家後所在國可以拒絕受理避難而直接遣送他回到進入歐盟的第一站。就共同合理分擔的原則而言,對這個規定一直有爭議,事實上也沒有嚴格執行。至於說到德國開放邊境接收難民──確切說是對難民邊境免檢,因為申根國家之間不設邊境檢查,事實上是歐洲沒有內部邊境,暫開邊境檢查倒是需要歐盟的批准。然而申根國家匈牙利高築鐵絲網封鎖與克羅地亞的邊界違背申根協議,宣佈對非法入境難民以罪犯論處違背聯合國日內瓦難民公約。公約第三十一條規定:只要迅速到當局報備,難民非法進入和居留簽約國免於刑罰。

 

  拒難民於國門之外,其結果對難民是人道災難、對歐盟是鄰國間的紛爭與混亂;默克爾說明她的決定是出於現實政治的需要,「聯邦政府一向根據現實要求採取行動」。與此並立還有另類的現實政治:匈牙利封鎖邊境、斯洛伐克宣佈只接受基督徒難民、東歐國家抱團拒絕歐盟難民配額方案……政治之為政治總是基於和堅持某種價值,背離民主國家立國基本價值的政治,不是默克爾的現實政治。

 

童話之後──嚴峻的挑戰

 

  九月份進入德國的難民保守估計有十四萬,據稱每天繼續有近千人進入。童話之後,接下來討論、爭議開始。據最近一次(十月九日)的「政治晴雨錶」,認為德國足以承受難民危機的從兩周前的百分之五十七下降到百分之四十五,相反的意見從百分之四十上升到百分之五十一;贊成默克爾難民政治的從百分之五十下降到百分之四十六,反對的從百分之四十上升到百分之四十八。面對難民危機的實際及其困難和問題,民眾對默克爾難民政治態度發生改變,幅度雖大但不是顛覆性的。

 

  與此相比,政爭就火爆多了,雖不乏黨爭和個人攻擊,基本上還是集中於政府的政策,確切說是否確定難民限額、是否封鎖邊界……。為減少難民入境壓力,默克爾接受本執政黨基督教聯盟(CDU和CSU)提議,在邊境設立臨時過境區速審難民資格,來自安全第三國者不予入境。為此,她首先要說服和取得聯合執政夥伴社會民主黨(SPD)的贊同,也要化解在野黨的異議。這些難民政策上的爭議與調整都安穩於憲政體制之內,雖然也有訴諸憲法法院的威脅要求巴伐利亞州可以自行合法關閉邊境。然而不過空頭威脅,因為憲法第二十四條明文規定邊境事務及設施屬國家主權是聯邦的權限。這個黨向以極端保守著稱,還是常有些出人意料之舉。

 

  難民危機對於德國,不僅是外來的,還有內在的。早在難民潮到來之前德國就連連發生難民營縱火案,有些已經住人,更多是修繕後待用房屋。近一個月以來更有增無減,東邊多於西邊,幾無例外地為排外犯罪。選前兩天十月十七日,五十九歲的科隆市長候選人雷克(Henriette Reker)在競選活動中遇刺。作為副市長她負責科隆市難民安置,作為無黨派市長候選人她得到各界一致支持。現查明四十四歲的罪犯出於極端右翼動機、直接針對雷克安置難民的政策和工作。以極端右翼分子為首領、以排外為組織的德累斯頓星期一大遊行Pegida(全稱「愛國主義歐洲人反對西方伊斯蘭化」),於周年之際十月十九日再度組織示威遊行。伴隨難民危機,對於右翼犯罪的持續增長及其排外和仇恨煽動,人們感到憂慮。十九日科隆市長選舉,雷克女士絕對多數當選;對於Pegida遊行,內政部長德梅傑和司法部長馬斯同時出面嚴厲警告:對極端右翼活動和一切暴力行為國家將嚴懲不貸。如此看來,對政府和社會而言,右翼的伺機騷動反倒成為防範右翼民粹泛濫的一劑預防針。

 

  儘管對默克爾難民政策的支持度向下浮動,但對她執政持肯定的,到十月上旬依然保持高達百分之七十,政治家排行榜中名列第四不變。假如一周後選舉,「政治晴雨錶」預測基督教聯盟保持得票百分之四十一不變,其他各黨的變化幅度在正負百分之一之間。德國的政局相當穩定,若成功地渡過難民危機,德國社會將面向自由開放更進一步。

 

危機的盡頭在哪裡?

 

  面對危機,人們期待能夠緩和甚至根除難民危機產生的根源。

 

  這一波歐洲難民危機直接起因是滯留土耳其的敘利亞難民湧向西歐,因為財政緊缺、難民的生存環境惡化。聯合國不能推卸、免除自己的責任。

 

  敘利亞人流亡,逃避阿薩德政府軍和伊斯蘭國──某種程度上是美國第二次伊拉克戰爭的後遺症,伊斯蘭國的初創骨幹很多是沒有出路的前薩達姆政權的情治人員。敘利亞人逃避的雙方分屬宗教上敵對的派別:什葉派的阿薩德政權,遜尼派的伊斯蘭國。

 

  伊斯蘭國從遜尼派的西亞大國沙地阿拉伯不斷得到財政輸血,沙地阿拉伯同時又是美國堅定的盟友。能指望這樣的結盟有助於中東的穩定?

 

  難民潮起,打著對抗伊斯蘭國的旗號,普京搶先一步聯手什葉派的伊朗軍事介入敘利亞,實際是支撐阿薩德政權。

 

  阿富汗戰爭出來一個塔利班,美國從伊拉克戰爭抽身又出一個更激進的伊斯蘭國,俄國軍事介入敘利亞又會帶來什麼樣的災難?


 

二零一五年十月

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